檢察公益訴訟拓展新領域

黨的十九屆四中全會《決定》在“加強對法律實施的監督”部分，進一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。此后不久，最高人民檢察院學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，將探索拓展公益訴訟新領域案件的指導原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。

一年過去了，檢察機關在拓展公益訴訟案件范圍上成效如何？對人民群眾關心關注的公共利益保護問題，公益訴訟到底又發揮了什麼作用？

拓展公益訴訟案件范圍

公益訴訟的范圍何以需要拓展？

2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。檢察公益訴訟的制度確立，讓公益訴訟領域有了“國家隊”。據了解，按照現行民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護法規定，檢察機關目前履行公益訴訟職責的范圍為“4+1”，即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護。不過，在2017年修改民事訴訟法和行政訴訟法並將檢察機關提起公益訴訟制度明確寫入這兩部法律時，其所明列的案件范圍后都有一個“等”字——這意味著檢察公益訴訟除法律明確規定的領域之外，還為其他相當重大公共利益的保護留下了空間。

在杭州，京杭大運河是一張文化名片，而搭乘水上巴士感受千年運河風韻，是不少市民與游客的選擇。然而，有人卻因為小小台階，止步於碼頭與客船的“最后10米”。

2020年3月，杭州拱墅區檢察院在排查中發現，拱宸橋、信義坊兩處客運碼頭內，出入口至乘船點之間僅設有台階，未設置無障礙坡道，也未配置輪椅等輔助器具，違反《浙江省實施〈無障礙環境建設條例〉辦法》相關規定。針對上述問題，拱墅區檢察院向杭州市港航局發出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促職能部門對上述兩處客運碼頭進行整改，並開展專項整治，切實保障特殊群體合法權益。在檢察機關推動下，兩處客運碼頭無障礙設施完善到位，全市承擔公共水上服務的客運碼頭無障礙通道設置率達78%，輪椅配備率達85%。

“無障礙設施並非殘疾人專屬，還惠及眾多特殊需求群體，與社會公共利益密切相關。”杭州市檢察院第六檢察部副主任畢克來表示，檢察機關作為公共利益代表，推動無障礙環境建設，責無旁貸。2020年1月，杭州市檢察院在全市部署推進無障礙環境檢察公益訴訟專項監督行動，主要涉及附屬於市政設施的盲道被違規佔用或破損缺失、人行天橋未配套設置無障礙設施等8種類型。截至2020年10月31日，全市檢察機關辦理無障礙專項行政公益訴訟案件共計33件，涉及違反法律法規的強制性規定以及國家標准強制性條文的違法點共計125處。

杭州從民生入手保護公共利益，只是全國檢察機關探索拓展檢察公益訴訟案件范圍的一個縮影。2020年1月至9月，全國檢察機關共辦理“等”外領域案件15046件，佔公益訴訟案件總數的16.7%，其中訴前程序“等”外領域案件同比增加11.7個百分點。

文物和文化遺產成新重點

甘肅敦煌莫高窟是世界文化遺產，全國重點文物保護單位。

然而，從1996年起，敦煌三危山下莫高窟建設控制地帶內，5家石料廠和砂礦違反文物保護禁止性規定，在作業過程中炸山採石，亂挖亂堆，破壞山體形貌，生產作業產生的粉塵對莫高窟的生態環境、景觀形象和文物安全造成危害隱患，同時對周邊居民的生活環境、身體健康造成極大困擾。

2016年以來，盡管有關部門多次督促整改，但違法行為始終未得到有效遏制。2019年11月，群眾舉報的該案線索被移交敦煌市檢察院辦理。由於該案涉及負有行政監管職責的部門多且存在職能交叉，敦煌市檢察院於2020年1月15日採取公開宣告的方式分別向負有直接監管責任的4家行政單位發出訴前檢察建議，要求各單位履行監督管理職責，盡快消除文物和環境安全風險隱患。

不僅如此，4月25日敦煌市檢察院還組織召開落實整改圓桌會議，省、市文物部門、敦煌市政府、敦煌研究院和市自然資源局等相關單位有關負責人和部分人大代表、政協委員20余人參加，共同協商解決石料廠關閉退出相關事宜，助力莫高窟文物和三危山景區環境保護。

“目前，檢察機關正將文物和文化遺產領域作為公益訴訟新領域的重點予以部署推進。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛列介紹，在近幾年的全國兩會上，全國人大代表、全國政協委員專門就文物和文化遺產保護領域公益訴訟提出的建議和提案達幾十件﹔與此同時，國家文物局、住建部也高度關注文物保護領域的檢察公益訴訟實踐並專門開展調研，希望借力檢察公益訴訟職能共同加強文物和文化遺產保護。

“總的來看，從中央頂層設計到地方性立法，到各相關職能部門，對於充分發揮檢察公益訴訟職能、有效激活和提升文物治理能力水平、推動形成保護合力都有高度共識。”胡衛列表示，截至2020年11月，23個省級人大常委會作出加強檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有17個明確將文物、文化遺產保護納入公益訴訟新領域案件范圍。

辦理一案、治理一片

建筑物退讓鐵路安全距離不達標，檢察機關發出訴前檢察建議促使行政機關嚴格規范涉鐵建筑規劃許可審批﹔村民放養馬群侵入鐵路線路安全保護區逼停列車，檢察機關督促、協調政府機關、鐵路部門、養馬村民多元主體共同參與治理……2020年12月24日，最高人民檢察院、中國國家鐵路集團有限公司聯合發布10起鐵路安全生產領域公益訴訟典型案例。

“充分借助檢察公益訴訟，共同推動高鐵沿線安全隱患治理。”中國國家鐵路集團有限公司企業管理和法律事務部主任魏南珍說，在國鐵集團自2019年10月20日起開展的高鐵外部環境集中整治大會戰期間，國鐵集團與公檢法機關成立執法監察組，將重點督辦的高鐵沿線安全隱患作為公益訴訟線索移送檢察機關辦理。在大會戰結束后，執法檢查組繼續與檢察機關加強協作配合，移交相關問題線索，檢察機關延伸辦案職能，推動類案監督，持續跟進監督短期內未能解決的鐵路沿線安全隱患，辦理了一批典型案件。

鐵路安全生產領域公益訴訟案件一般具有跨區劃、跨部門、專業性強的特點，沿線安全隱患成因復雜、治理難度大、責任主體多元，往往成為困擾路地雙方的老大難問題。“檢察機關作為第三方力量，通過公益訴訟的方式介入涉鐵安全隱患整治，為各方搭建磋商交流的平台，督促鐵路沿線職能部門、屬地政府和鐵路部門依法履職、形成合力，取得了辦理一案、治理一片的辦案效果。”胡衛列表示。

2020年最高人民檢察院工作報告提出，規范公益訴訟檢察工作，拓展辦案范圍，積極、穩妥辦理安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。

“拓展公益訴訟案件范圍要緊緊圍繞服務保障中央重大決策部署和法律實施，協同協作推動解決國家治理難題，特別是困擾人民群眾美好生活的突出問題。”最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝表示，“積極、穩妥”探索公益訴訟新領域，“積極”的一面是在政治站位上堅持對人民高度負責，勇於擔當、主動作為﹔“穩妥”的一面，就是要秉持法治、理性精神，立足公益訴訟檢察職能定位，把握辦案程序和實體的規范性，聚焦重點領域、注重辦案質效，做足做實調查取証、研究論証、民意輿情研判等工作，爭取各方支持。

《人民日報》（ 2021年01月14日 第 19 版）